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“图治太急”:宣统朝选官用人之困局
作者:关晓红 来源:《学术研究》2021年第9期 时间:2021.10.14

  摘要:宣统即位和摄政王主政后,为加快筹备立宪、招揽新人才,收紧了咸同光三朝逐步放开的用人权。然而,既往选官多途造成的壅滞疏通不易,故旧员的安置、新人才的甄选困扰当朝执政;铨选旧制未彻底退出,新规则的酝酿、制订及试行又遭遇现实的诸多阻碍。可见近代制度转型牵涉甚多,图治太急则事与愿违。宣统朝选官用人之乱象导致人心涣散、缺乏内部凝聚力的清廷无法抵挡辛亥革命摧枯拉朽的冲击。

  选官用人,是执政者维持社会秩序与国家行政运作、巩固统治基盘的重要内容,改朝换代之际更有特殊意义及实际影响。作为中国2000多年帝制时代的最后一个王朝,宣统即位和摄政王主政后,仿照西法急行立宪与拓展新政渴求人才相辅相成。然而理想始终难敌现实,宣统朝的选官用人,面临诸多棘手难题:一方面,筹备立宪清单已列有各期任务与目标,主政者虽对改革愿景充满期待,却对改革旧制的难度缺乏清醒认识,导致改革全方位同时铺展,幻想能够立竿见影。另一方面,与各项新政事务急需专业人才办理并藉此推进的要求相矛盾,庚子至丁未(1900—1907),原有选官用人方式已屡遭朝野诟病,新式学堂毕业生考试亦备受各方责难与抨击,这一切不仅使如何甄别真才实学、怎样才能学以致用、保障铨选公平公正的问题更为严峻,也凸显了旧制尚未能彻底退出,新规则的酝酿、制订及试行却遭遇诸多阻碍的困境。梳理此期清廷选官用人的政策举措及其相关史实脉络,可对清季乱象及辛亥革命摧枯拉朽推进之关联有深入认识。

  一、宣统继位收紧选官用人之权

  光绪末叶,各部、各省为办理新政频频奏调官员,保举与捐纳过滥造成庞大的候补官员队伍,以及科举善后各类考试考职、国内外学堂毕业考试接踵而至、交替登场,导致仕途拥堵不堪。京师各部院与各省虽分别在甄别与培训人才方面进行过若干尝试,却收效甚微。晚清遭遇变局后,旧铨选不合时宜已为朝野所知,清廷也不断颁布破格求才的谕旨,但既往因选官多途所造成的壅滞疏通不易,旧人如何安置、新人才如何甄选成为困扰当朝执政的难题。由于各部陆续推出的任用厘定新章多抄袭国外,在旧官僚体系尚存的前提下鲜有可操作性,由用人衙门各显神通甄别遴选官员渐已成风。时评指出:“今奏调人员于各部各省,而于实用终少裨益。”有人讽刺当时的官场怪相:“新政未行之先,人才不知何处去?新政既行之后,人才不知何处来?忽然而藏、忽然而见、忽然而散、忽然而聚,何其如神龙鬼物之不可捉摸也。一言以蔽之,新政不待人才而始举,人才则待新政而后兴。”有学者亦通过具体案例说明“官制改革过程中很多部院所举行的考试,人情、关系等因素在其中作用很大”。可见缺乏相应的监督仲裁,是否秉公用人只能取决于主官自律,而在晚清官场请托成风之氛围下则显然难以自清。

  宣统元年正月十七日(1909年2月7日),一道上谕从整顿京外各衙门奏调人员未能“综核名实”的情形入手,揭出各部院、各省选官用人,多有将资历浅显者连提数级、或一人身兼多职,在多个部门挂名,且被提拔者往往未见有特殊才能,却在宦途恣意投机钻营的乱象。该谕痛斥“近年新设衙门、新建省份往往多坐此弊,冒滥虚糜实为恶习”的官场现实,强调“嗣后各部院堂官及各省督抚,奏调、咨调人员,由吏部切实考核官阶、履历相符,再准发往,其所得薪金有多至数处者,亦应由该管长官切实裁汰”。此谕于宣统帝继位仅仅半月时颁发,言辞犀利,直揭弊病,申明朝廷要重新收回用人权柄,归属此前屡被传言要裁撤的吏部,将咸丰、同治、光绪三朝已逐步放开的部院及各省奏调、咨调人员的口子一并收紧,时值改元换代之际,励精图治的意义不容小觑。

  此后不久,摄政王又对军机大臣表示了对选官用人进一步控制的意向,“现值国事艰难,需材孔亟,原准京内外大臣各举所知,奏请破格录用,惟近来多有冀此夤缘者,以致种种弊端层见迭出。嗣后凡有保荐人员,均须将该员政绩造具事实册,咨送政务处考核,虽属布衣下士亦宜将其经济学问逐一声明,听候钦派大臣考询,以免滋生弊端”。此话有几层深意:一是急需人才以应国事艰难的原则不变;二是因寻求朝廷仕途破格提拔者酿出的弊端已层出不穷,不得不整顿;三是此后保举推荐的人员,须有政绩证明其才堪所用,并附上事实册呈送中枢政务处,即使是举荐民间有独特才能的布衣,也应详细声明,并通过钦派大臣的面试才能任用。摄政王的口谕与此前的明发上谕基本精神吻合,可视为对上谕的进一步补充和具体操作的细化。且在申明收回用人权于吏部后,口谕又增加了政务处对被举荐者的检验程序,宣示了用人权的最终持有者为清廷,既避免了吏部重掌权柄可能出现的新弊端,同时更有助于平息部院与各省对咸同光三朝用人权原已逐步放开、宣统继位之初竟然收紧的愤懑。

  出于对部院大臣及督抚们奏调保举人员的不信任,摄政王先是面谕学部尚书“俟今年考试留学毕业生时务加甄别,本摄政王拟择其程度最优者破格重用二三人办理新政,以资得力”;其后竟拟重新启用曾有宦途经验的废员,“经饬各省督抚,于通省内查取开缺告退人员内素有重望,品行清洁者,当速奏明,以便启用”。仿行宪政期间人才之窘况,以及摄政王在确定官员任用标准时的左右为难,为搜求人才而不遗余力由此可见一斑。

  吏部此前因西方官制无同类机构设置,在改官制方案酝酿期间屡被非议且拟裁撤,此时生机乍现,积极表现亦属情理之中。新任吏部尚书陆凤石在上谕颁布后,曾尝试新旧途并轨,即以法政学堂毕业人员与正途者“一律选缺,以重专长”。继之很快“拟均由部选员补授,以图规复旧制”。在依据前述上谕拟定考核调员的办法中,吏部追溯了晚清奏调官员滥觞于咸同年间的“外省军务、河工数大端”,后为因应变局不拘一格,“各督抚每有陈请,朝廷常不惜曲予允从”,使得吏部原先旧章形同虚设。而京师选官“本无调用人员之例,自各部院同时并建,需才过多,势不能不仿照外省权宜集事。……故臣部亦遂无处过问”。所述虽有事实依据,却无法掩饰威权旁落之后的失意。

  鉴于“近年京外破格用人已成惯例,若概绳以从前旧法,断难悉合”,吏部以退为进,奏请“拟嗣后分别准发往、不准发往之案,即以光绪三十三年十二月(1908年1月),宪政编查馆会同学部所定通行章程为断,如此项章程内有未备者,则悉照臣部定例办理。所有各省、各衙门未奉此次上谕以前,一切成案不得复行援引,以清界限而免纷歧”。据此,吏部提出“应请嗣后无论官阶大小,非经奏明,不得作为到部到省人员,亦不得再有咨调、札调名目”,藉此作为严格奏调用人的措施,并强调自奉旨之后,各部各省应将奏调者的详细履历清册等资料送交吏部考核,以前未造册者一律补送资料。在相近时间,吏部还奏请推广部属办法,除外务部毋庸配签外,其余各部各省用人掣分权重新回归吏部掌控。因咸同至光绪年间,任意奏调人员导致铨法乱象纷呈、官场风气混浊,吏部规复旧制的努力均先后得到清廷认可。

  然而,吏部严控奏调人员的做法却令各地督抚们极为反感,“各省以用人一事为吏部所限制,纷纷奏请不拘成例,变通办理”。吏部却只准边疆要缺略为放宽,其余“不准轻议更章”。而摄政王在官员任用方面的尺度,亦较光绪朝大为收缩。媒体注意到光绪末叶“东三省自改行省后,所有章奏均系奉旨著照所请,即补授二三品大员亦未交部议过。乃自摄政王监国以后,遇事认真办理,即东三省补缺等折亦交吏部议。近有徐督周抚奏补道府等九缺,现经吏部议复,……闻九缺之中仅准一缺,尚须送部引见,其余八缺概行驳饬另补”。两相对照用人权的开放与收紧,令人深感今非昔比。

  天子脚下的皇城之中,一些部院的态度却与督抚大相径庭,颇有明趋势、识时务,以免授人以柄的谨慎。例如都察院开展的自查自纠,突破既往只对候补官员中异途出身者培训和考试的做法,对在职在岗的各道御史也进行品学考试甄别,明显有自清门户的意味。

  与都察院的主动整改不同,民政部则是在舆论监督下被动整改的。因此前该部裁减后的留部人员中,警察毕业出身者不及十分之三,且多有文理不通之员,该情况被御史揭发入告,交该部尚书肃亲王善耆查办。善耆便以“部员有如此之滥而与警务大有弊害,拟将各属员一律再行甄别查考”。为了对舆论有所交代,善耆大张旗鼓地“将已裁未裁各员通饬传赴该部,听后面试,以定优劣裁撤而秉大公之办理”。值得注意的是,民政部对部员与外城警员采取了分别考卷考题的做法,两份试题皆有测验时事的内容并结合现实中的职务常识,并与各自行政职责范围更为贴合。据说试卷分为三等,优等派差,三等则裁除,因注重警务毕业人员,故留差者皆有警校学历。媒体注意到,此次考试后多名警员或被撤差,或上任新岗位,与考试结果确似相关。

  尽管民政部的做法是被御史告发后亡羊补牢之举,却并非清末任官考试中的普遍情况。一些地区推行的考试任官,表面看似公平,但背后违规操作仍可遮人耳目,改变了借考试而优胜劣汰的初衷。如福建在实施考验外官过程中有作弊嫌疑,“某道考列三等,且得呈请改入一等”。时评担忧:“则是政府所欲考试者乃朝廷本来不甚爱惜之末秩,与不易谋得差缺之贫员而已,然冗滥之弊固莫甚于力能运动广有声气之大班,与最善运动最通声气之红员。”由此可见,一方面,选官用人在旧制已破、新制未定之际最是惶然,难免各施各法,全凭各衙门主司之自觉;另一方面,缺乏严格规制约束的整饬吏治,若只拍苍蝇、不捉老虎,对有官场背景和善于走后门游说能力强的官员网开一面,收效可想而知。

  二、整顿官场乱象取决如何确定选官用人标准

  宣统朝开局后,清廷不得不面临缺少权威主司制定、颁布新选官用人标准之尴尬,此乃仿行立宪、改革内官制无法回避的棘手难题。隋唐以来,除皇帝直接任免的高级官员外,一般文职官员的选用均由吏部掌管(武官则由兵部)。1906年丙午改制因西方行政架构并无吏部设置,方案争议较大、去留未定,步入宣统朝后仍存悬念。

  1909年5月,吏部藉奏陈筹备宪政事宜之机,强调在西周以来官制中即有主管吏治之设置,魏晋后吏部即为各朝行政之重要组成部分,此与西方国家“先有民会而后官长为之代表”的属性迥异,强调吏部是自上而下的皇朝体制中综核统摄官员之枢,是朝廷“黜陟之权不为所制”之凭借。即使改弦更张预备立宪,也应“请旨将京外官制及文官考试、任用各章程均由臣部会商宪政编查馆会议政务处公同核议”,期冀申明吏部存在对皇权的意义,以及参与筹备新的职官任用章程,保存自身。但两宫薨逝后,以趋新为标签的摄政王决意加大仿行立宪的步伐,有消息透露“折上后摄政王与枢臣叠次酌议,闻仍有俟建新内阁后裁撤吏部,并于内阁内添设庸勋一司,管理文职事务”之意,则上述吏部所做的种种努力不过苟延残喘。在此背景下,缺少了选官用人的统摄中枢与明确标准,京师部院用人各行其是、乱象纷呈,使得摄政王种种励精图治的设想和努力,成为一厢情愿的瞎忙。

  宣统初年(1909年),用人之混乱确实已不能不整顿。御史谢远涵奏陈吏治四弊,指斥当时官场乱象之四害为:荐擢太滥、升迁太速、更调太繁、兼差太多。政务处的回复则强调因时艰而变通铨法的不得已,解释奏调太多和兼差乃因专门人才稀少,申明用新人时无法裁缺旧人之缘由,并将肃清官场混乱寄托于官俸章程订立之后。

  与政务处观点不同,《申报》一针见血地指出,官场乱象横生,既根源于咸同军兴后破格用人标准的混乱和不确定,也与官规废弛、缺少监督制约密不可分:“同一候补也,在此省则奏参,往彼省则奏调,先后一人也,先则以不称职被参,后则以能胜任奉调,各督抚之用人不同有如此。”倘若不从根源入手,建立健全制度的监督和约束,官场习气得不到彻底有效的整顿,则吏治将永远无法肃清。同一人身上先后出现奏参免职与奏调任用截然相反之怪事还会层出不穷,今天被视为廉洁忠诚、勤政爱民之官,又焉知异日不会被官场墨黑的大染缸所同化,逐渐堕落为颟顸糊涂、贪污躁进的黑官呢?可见选官用人标准如何确定以及确定后如何操作至为关键。

  半年多后,上述《申报》观点和忧虑被新披露的情况所证实。1909年12月,御史麦秩严上折揭露各省开办警务大多敷衍塞责,“主持警务如民政司巡警道等官学问既不出于专门,……所用者皆不习警务之人”,请饬下民政部妥速编定选任章程,将各省举荐者的履历送民政部考核,不能由督抚奏保后任命,得缺官员须出国考察半年后再到任。该折反响较大,奉旨着民政部议奏。不久,御史胡思敬亦奏各省用人之荒谬,补缺劝业道、巡警道的官员“既无学问,复无经验”,是投机钻营者入京运动的结果,虽然折上留中,但所奏与麦秩严前上之折相互印证,对清廷不无触动。吏部趁机建言“将原定滥保处分旧章再行严定,奏请饬下各督抚一体遵行”。希望在新章程问世之前,先以规复旧章来堵住越来越大的窟窿。

  与光绪末叶的混乱不堪相比,宣统朝对选官用人中保举、奏调两个途径已渐有明确整肃之意,且确有强调专门知识、更偏向学堂学生的倾向。1909年7月,吏部议定“凡农工商及格致科毕业者只分农工商、学两部,法科毕业者则外务、民政、邮传、农工商、吏、度支、学部均可签分”,以迎合官制改革中行政职能扩展所需要的专门人才趋向。同月,徐世昌就任邮传部尚书后,亦“以本部各司员多非深晓邮电航路专才,所用非所学,以致部务诸多不举,决意仿照陆军部专用陆军人员之例,专拣熟娴四政人员调用,其现在各司员拟即逐渐裁汰”。可见吏部所定原则,新机构与趋新开明的官员相对容易接受,却仍需具体贯彻落实。

  与新机构喜用新式人才情况不同,摄政王对学堂学生仍存戒心,故在提倡与实行之间颇似叶公好龙。1909年10月下旬,摄政王曾“与某枢臣言及现在各项新政亟待振兴,宜多用学堂毕业学员,以资振作。惟各生率多无甚阅历,动辄意气任事,应即妥筹任用之法,俾免流弊”。希望通过“妥筹任用之法”解决对学堂学生既要任用又不放心的困扰。《大公报》报道,学部尚书竟然准备“会同吏部参核从前科举之办法,会订毕业生之升途任用章程,以资施行而昭秩序。闻枢府亦多以为然”。在立停科举四年之后,仍思以旧科举的办法来鉴别学堂毕业生的任用升迁,且出自学部尚书之建议,颇有穿新鞋走老路的意味,却也同时说明制度变革中破旧不易、创新更难,若要寻找完善无弊的新制更是难上加难。

  新旧交替时期,旧规则的变通与新制度的建立互相依存,不可分割,而将理论贯彻于实践却往往遭遇困境。对旧人才的改造,光绪末年已有举措且持续到宣统时期,只是换汤与换药并举现实中颇难落实。如各省课吏馆改为法政学堂,接收了不少科举善后的士子,毕业后却“尚多散置”,官场中旧官“充当要差各员反多未曾肄习法政”的情况比比皆是。枢府数次通饬各省督抚“须先尽法政毕业人员充任,毋得瞻徇情面,委用私人”。主持厘定官员任用和考试章程方面也传来消息:“嗣后无论何项人员,倘于法政素未从事研究者,实缺人员不准到任,候补人员不准补缺,以示限制而免冒滥。”不过此类传闻反映的是意向而非正式出台的规章,且上有政策,下有对策,多途并进中浑水摸鱼者并不鲜见,说明人满为患的官场,改造旧员与培训新人很难兼顾,革故鼎新仍需等待新契机。

  新人才任用在如何落实方面也出现了一些问题:首先是清廷为引导士子趋向学堂的奖励出身、授予实官的措施,在立停科举之后并未撤除,最终导致了新形势下的学非所用。学部承认,奖励出身与授予实官,原是“恐习农工商医者误以为国家取士有所歧视”而无奈采取的权宜之法,其结果导致留学毕业生为追逐名利而大多留在北京,“边远省分需用实业人才,尚属供不副求”,用人需求与人才分布极不平衡。

  更为重要的是,科举本是隋唐后历代统治者取材选官的重要渠道之一,西式学堂培养学生则是为不同领域输送专业人才,并使之具备基本的近代国民素质而有益社会,两者立意差别甚大。立停科举、兴办学堂,使得抡才与培才合二为一,也造成了学业成绩检验与取士选官程序并轨之荒唐,即目标不同的两者,却采用相同标准衡量,焉能不混乱?御史赵熙看到了问题的症结,即学堂任官导致了世风日下、人人思以得官为荣,故于1909年5月具奏建议“学位官职当各为一事,不必毕业人人皆官”。学部表示,根据宪政编查馆所奏定分年筹备事宜清单,宣统三年为实行文官考试之期,“俟此项章程实行,则学堂毕业授官自应分为两事,即游学生廷试亦可停止”。学部只愿承担“学成试验”之责,希望与“任官试验”完全切割,藉此改变毕业授官的畸形做法,这意味着必须尽快出台选官用人的章程,并辅以坚决贯彻落实之措施,才有望彻底改变旧人才缺乏新知识却擅长官场钻营、新人才不愿学以致用仍贪恋旧官场和城市的局面。

  然而,学部的上述设想,因官制改革在外官层面推行并不顺利而耽搁,内官则除新设各部之外,中枢结构的改革迟迟未能付诸实行,官员任用资格与标准、考试等问题,自然难以确定。除了改革程序的制约之外,制度的破旧立新并不似想象中那么简单,宪政编查馆曾在与学部会奏的折中十分无奈地承认:“惟入官试验,一时尚无善法。”更为重要的是,清廷对于仿行立宪之后官员任用如何有益无弊,当时亦胸无成竹。有鉴于此,1910年1月,山东巡抚孙宝琦奏厘定直省官制谨陈管见折,以各国任官之法为参照,强调“官制精神,全在任用惩戒两法,两法不立,所谓职权责任,皆成具文”,指出除旧布新之法有四点精要:一是去除旧法“削除吏部各项繁碎则例”。二是参考外国制度中与我国“古义之精当者”两相结合,改定任用。三是任官权限方面,一般地方官选补内归民政部、外归民政司,其司法等官则各由其部主其事,恢复汉唐旧制,由各级主官自行甄别和选择属官。“督抚司道直辖科员,听其自择”。申明“不许择及任用资格以外之人”。四是俟组织内阁时设司勋机构取代吏部,职司仲裁“内外补署之公私”。

  孙宝琦还提醒当道须考虑全盘规划,切实重视官员任用问题,并分析了妨碍政令贯彻的诸多因素:“当此过渡时代,新旧法令必多牴牾,而施行法往往疏漏,或但凭理想,不察事实,常有窒碍难行者。又每从全部中抽改一二,以至不能贯通。”建议对法令“施行不宜太骤,务须逐条实验,以便随时改良”。孙宝琦的见解可谓真知灼见,选官用人原有的旧制退出与新法令如何落实,在制度转型过程中往往处于两难,症结就在其所涉及的人事变动与利益调整,故而“窒碍难行”。孙宝琦关于任用、惩罚两法应相辅相成的观点,以及新旧如何过渡、衔接的考虑,为厘清新旧法令的矛盾冲突、重建选官用人的上下秩序,提供了切实中肯的建议,也为吏部裁撤后清廷如何掌控用人权指出了可行的方向。

  继山东巡抚孙宝琦之后,浙江巡抚增韫代奏在籍编修邵章条陈官制,提出了仿照日本官员任用的模式,划分司法与行政官员配置,强调“任用宜重出身”“升调宜严限制”“处分宜议变通”为厘定新官规的三项原则。同年,御史胡思敬所奏《请厘定新设各官任用章程并严杜倖进折》,强调分辨公私是古今治乱之关键,指责各部自行奏请用人,使得政出多门,“党附攀援、百僚济济,尽成私室家臣”,极大地削弱了皇权。改变乱象纷呈局面的办法,还是应当恢复吏部按班掣签分配的旧制。胡思敬还认为,“中国积弱之故,非因官制之不善,乃任官者不得其人”,丙午官制改革是朝纲紊乱之源,其“翻乱数千年已成之局”,必须重新翻盘。几个月后,胡又再上一折,重申“新官不可滥设,旧官不宜尽裁,起草应用正人,颁行当采众议”。胡思敬两折,固然有愤世嫉俗与规复旧制的偏激,但对官场无章可循、任人为私的指斥,以及制度设计不能一刀切的提示却不无见地。

  上述情况表明,传统选官用人规则虽已遭有识者摒弃,新规制的订立却非旦夕之功,宣统二年因规制缺失导致任人唯亲的事例随督抚调动而增多,并通过湖南、四川、云南劝业道和山西、湖北、湖南巡警道员被参劾、革职和降级而暴露。其后政务处议定了暂行办法:“由民政、农工商两部厘定巡警、劝业两道应具之资格,以及一切职任权限细则,由本处详加核订。文官任用章程未经颁行以前,即以此项章程奏请施行。”

  其他部院的情形与民政部相似,御史揭露京师自丙午改制以来,“民政部、学部、邮传部接踵而兴,倖门大开,身手强脚力健者,乘隙拥而入。唐绍仪为邮传部侍郎,引用乡人最多,人称为粤东公司。陈璧继为尚书,人又称为福建会馆”。可见缺少了规制的束缚,任人唯亲之风难以遏制。

  京师衙门的情况并非没有例外,1910年1月军咨处拟定海陆军用人章程,“其大略系嗣后关于海陆军所用人员,如非由各项专门学堂毕业者,概不准率行录用。至毕业生之派差,凡由陆军学堂毕业者,海军处不准调用;海军学堂毕业者,陆军部不得调用,以示限制。”而陆军部的观念和做法也相对激进。1910年2月中旬,“陆军部尚书以本部人员大都不谙军事,一切未免隔膜。现经拟定新章,一律改用专门人员,凡有由陆军学堂毕业者,皆可分部任事,其旧有各司员则分别给与出路,以清仕途。至于吏部每月签分到部人员,暂行停止,惟由陆军出身者始准照常到部。闻开印后即可出奏。”注重用人问题上遵循专业任官的原则,划清与旧制的楚河汉界。不过此事背后未必全然是对规则的尊重,而是年轻的皇室弟子刚执掌军队,新规则之弃旧图新更有益其巩固势力。

  三、新制取代旧制之进退维谷

  然而,以专业资格限制官员任用过滥的新思路,在实际推行中仍然困难重重。

  清廷虽已逐渐意识到奖励实官的危害,并有消息说政府拟改变章程引导学生,即凡留学工科的毕业考试,不再给予工科进士、举人等奖励,而代之以一二三等工官及艺师、艺士等职,并交农工商部分别任用,不久摄政王又面谕各枢臣“应即会同详订毕业生任用章程,务必用与学不得互相背弛,庶几克收实效”。希望通过修订完善政令,促使学用结合。学部尚书唐景崇在本部会议中,明确警示不能再出现牙医任知县官之类的笑话,要在任官用人中真正贯彻学以致用。甚至吏部也在整顿任用官员方面有积极的表现,1910年4月下旬,发咨文要求各省改变任用官员漫无限制,杜绝各种因用人不当、影响新政成效的现象,“亟应饬行藩臬提学劝业巡警各该管监司人员,将各该管人员出身学术详叙会订简章,列册咨部备核,以免用违其才,至于各新政司道缺内各科员以及遣派各处办理新政人员,亦应尽先择其谙通该项新政者慎重委派,……不得再以全非熟悉之员滥竽充数”。宣统二年七月(1910年8月),清廷亦通饬各省“凡非正途出身者应即遵照定章,饬入法政学堂肄业切实补习,至毕业为止,如各省人员既非正途,复无本省及他处法政学堂之文凭证书者,一律停其差缺,以免滥竽”。可是纵然有三令五申,但因监督措施不力,收效仍差强人意。

  《申报》时评尖锐地指出,旧铨选的多途并进及清廷用人导向摇摆不定造成了诸多问题:“政府欲起用废员,则被参各员之赴都察院讼冤者纷纷而至;政府欲破格用人,则各督抚荐举之实缺司道暨候补人员等又纷纷而至。此外若孝廉方正也,优拔举贡也,本国毕业生也,游学毕业生也,新旧人才比肩叠踵,尽中国之差缺,几几乎有实不能容之势。夫取士有多途,而用人无尽藏,中国虽贫,乃富于官。”《大公报》的“闲评”则讽刺说,由于宦海多途并进,数年后将现“举国皆官”之奇景,问“谁做百姓?记者曰:雇外国人”。

  舆论抨击并非毫无作用,1910年9月下旬,军机大臣毓朗“拟实行各部任用专员之新章,如陆军部专用陆军人员,外务部专用外交人员,学部专用学务人员等办法,已经连次提议,仍属诸多窒碍,缘各部除陆军、民政、学三部专门人才尚属易得外,其余如邮传、度支、农工商、理藩、法等部专门人员甚是难求,且旧日各员亦不便遽行裁尽,致多阻碍。拟即变通办理,暂行按照各部情形任用新员十分之三四,以资试办”。可见棘手之处,首要即因缺乏妥善安置旧人之法,新人才自然无法进来;其次是急需专业人才的机构缺乏相关信息,无法寻觅对应的专业人员。尽管毓朗积极推动官员任用由统一掣签分发转为各部门分别任用,要求“各部院即行查核本署丞参以下各员系何项出身,分别专门何项政务,造具册表,送交本处,以凭核查”,然而这一设想仍遭遇强烈的抵制,新桃换旧符进退维谷。

  与军机毓朗力推新制相反,御史胡思敬则是规复旧制的典型,他认为新政以来各部自行任官导致官场混乱与风气败坏,造成“各凭藉京朝势力,百计苛求,言辞不逊,贪者罔利,强者逞威,命令二三,不相关白。上损疆吏之威严,下乱地方有司之耳目”的祸害。他强调维护选官用人在程序上的公平,“由吏部掣签分发,此天下之至公无可议也”。认为由部院自行择人“下竞为侥幸之行,而上无以收策励之效,斯两败之道也”,因而希望“各部院司员悉遵旧制”,由吏部签分补缺,对此前所调用各员甄别淘汰。考虑到有些部门业务的特殊性,对外务部除签分外,“准其间数年考录毕业生,如章京例”。其为规复旧制,将新政数年成效均推翻,亦与清廷的愿望相悖,故该折“奏入不报”,未被采纳。其后胡思敬再次陈奏“新官不可滥设,旧官不宜尽裁,……不得援引日本法规,扰乱大局”,道出了改革的风险及对结局的担忧。

  事实上,官员任用由原先由吏部统一掣签转为各部分别任用,确为人才选用新旧转换的枢纽,但这一转变并非一厢情愿,需要天时、地利、人和诸多因素的聚合。其中最重要的是旧制遗留问题怎样善后、与新制如何衔接妥当、是否准备好实行的必要前提等。恰在此时,浙江巡抚增韫代奏在籍编修邵章条陈官制折,建议师法日本“亲任、敕任、奏任、委任之制,厘定官等”,强调任用宜重出身、升调宜严限制、处分宜议变通三项原则,并以此为前提“厘订京、外官制,乃有整齐画一之规,而无牵制参差之弊”。该折所提供的思路直指当时官场乱象与弊端,即内外官制缺乏全盘规划造成的参差与牵制,是造成混乱的根源。

  时隔不久,御史叶芾棠奏《官多流杂有害治安请量予停止一折》,历陈官场乱象,政务处承认“其于近日官方吏治之弊固能洞见症结”,却在议复中透露出既往因新旧过渡、科举善后等措施导致瞻前顾后之无奈:“然既宽于前已得者,未必藉此而疏通,若忽阻于后未得者,必因此而觖望,办理亦殊多窒碍。”希望在宣统三年(1911年)文官考试和任用章程出台时,一揽子解决所有问题。政务处的答复似非敷衍,摄政王在召见学部尚书唐景崇时,也询问其文官考试章程颁布后如何限制奖励学堂出身及实官问题,唐景崇确有“俟考试任用章程颁布,即将学堂毕业奖励一律停止”的回答。而宪政编查馆方面,又有于核订文官考试章程后决定举办第一期,“将各项文官无论实缺、候补、奏调人员,一律认真考试,其有不通文理、不谙治体者,实缺人员即行开缺,候补人员一律扣除,以端治本而维宪政”的传闻。只是文官考试章程迟迟未能出台,期待藉此解决问题的方案便也一再落空。

  即便在以趋新闻名的陆军部,用军校毕业的新人取代并无军事专门知识之旧员的设想,也因现实诸多阻力难以付诸实行。有报道称荫尚书“曾议将本部人员大加甄别,其未由军事学校出身者,概令出部,另筹出路,此事迄未实行,闻其原因一尚书之魄力未宏,一旧党之阻力太大,故此议终成泡影”。不过,急图补救之方的陆军部不甘滥竽充数者厕列其间,竟然传谕各司员“是否曾受军学教育,各有自知之明,不谙军事者应先呈明,即咨吏部改分他部,不必候考,倘非陆军学堂出身而自任有军学智识者,则听候考试”。陆军部想借虚张声势淘汰旧司员,实现新旧替代的艰难过渡。

  四、宣统朝选官用人的困境与特点

  前述史实表明,与光绪末年的情况相比,宣统朝选官用人所遭遇的困境有如下特点:一是人才多途并进,旧员如何淘汰安置的问题十分棘手,各部、各省候补官员壅滞的问题更加严重。一些趋新部门新人才进不去,旧员不肯出来,就像独木桥的两端无法让来人与去者同时通过,只能壅滞。责任内阁成立后情况更为突出。以官员任用铨叙为己任的吏部,也面临被裁撤的命运。考虑到旧衙门撤销后“裁缺之员为数极多,一时殊难位置,因决定将文官考试提前举行,所有各署被裁之员一律饬其与考,以便核定去留”。此外,“将来无论若何位置,应以实缺为限,所有各项候补及学习人员万难一律兼顾,应令其俟举行文官考试时分别与考”。

  二是清廷各部至各省,各衙门主官趋新与守旧取向决定了不同类型人才的命运。如学部在荣庆时期与唐景崇时期就明显有别。宣统二年八月(1910年9月),军机大臣朗贝勒偏爱留学生,故要求属下普查光绪末年以来廷试给予出身之各科游学毕业生现状,编入清册呈览。“闻其原因系为此项新人才,贝勒将大加任用”。而陆军速成学堂江西毕业生的情况则相反:因当地驻军统领“承上官之意旨,主张不用北洋学生”,导致毕业生受到“防营旧弁之排挤”。该学堂第一期第二班14人以委用无期、乞求安置为由具禀陆军部:“蹉跎一载,军队无可补之缺,学堂局所无可委之差。”

  修订法律馆设立后的用人情况,也颇具典型意义。该馆成立时原拟自大臣以至提调、总纂、修纂等官职,“皆以留学生与法部旧员参酌互用,本以调和新旧为宗旨。惟主持之沈大臣虽为旧法律专家,而信仰新法律,尤在新党以上,所以大受旧党之攻击,卒致不安于位。刘大臣有鉴于此,屡与俞大臣商酌,将旧有各员酌量更调,其或为除新或为去旧,尚在不可知之间也”。农工商大臣伦贝子则以“振兴实业首重任用实业人才,……拟藉此改订新制时机,将本部各司员及各省劝业道特加甄别,改任各项专门人才”。可见各衙门主官的人才标准不一、趋向不同,则新旧人才的际遇也迥异。

  三是尚未找到将新旧选材妥善衔接的选官任用途径,而改革的程序亦决定了任用章程迟迟未能出台。1910年4月下旬,摄政王召见军机时面谕现在内政外交均需人,“然破格以求,深恐不无滥保,若仍循旧例,又虑屈抑真才”,饬令政务处会同妥善办法,“从速奏复,以凭参核”。摄政王的尴尬与两难,恰是过渡时期人才标准模糊混乱的真实写照。舆论对澄清吏治、开明用人的前景也颇悲观:“今之政府则人惟求新,其所以与古说相反者,盖处今日之新世界采用新官制,设施新政治,不得不求新人才也。虽然今日之所谓人才者,新耶?旧耶?果有别耶?抑名异而实同耶?”直至宣统三年七月(1911年9月)“外间纷传文官考试章程业已拟就,行将奏交资政院讨论”。结果却是误传,因为就程序先后而论,“法制院以考试章程必须根据内外官制,既未议妥断不能预先撰拟,故该项章程之起草尚须迟至官制揭晓后也”。

  四是人才分布状况极不平衡,京师人满为患,内地各省或边远地区却乏人问津。1910年4月,学部与吏部堂官商议,因留学毕业回国者日渐增多,廷试又将增加近300人,而各部与各省情况均无空闲位置安排,“惟边省蒙藏各处需才孔亟,应请于此次廷试后,将各学生先尽边省蒙藏各处调用,以为疏通仕途之计,且办理边务亦不至有乏才之叹”。听起来一举两得,《申报》评论却反诘道:“举贡之数,每岁千余,不闻人满之患,何东西各国之毕业生仅仅数百,而已苦难于位置耶?”“夫如是斯,足以见朝廷用人之趋向矣”。

  人才分布的不平衡,造成两极分化现象:1910年7月,“游学、举贡两项考试,各部院内骤增多数人员,均有实不能容之势”。向来以新人才吃香的外务部,对新进人员甚至采取了“不给津贴,不分科行走”既无事做、亦无薪水的措施,却仍挡不住毕业生们留京的热情。1911年5月留学生廷试后,学部尚书唐景崇“又以留学生多不愿外用,故此次例应得知县者亦拟一律以小京官用”。一边是京师人才壅滞,另一边需才孔急,边远地区官缺无人可补,人才分布焉能均衡,学用结合更是一厢情愿。

  五是与新的内外官制相应,各部虽然出台了不少专门职务任用条件与章程条文,但总的来说,是上严下宽,且由于条件限制等因素,不仅实际贯彻情形不如人意,而且前后政令矛盾、网开一面的例子亦不鲜见。1910年6月,宪政编查馆曾考虑到“现在新内官制已陆续奏请颁行,无论吏部是否裁撤,所有铨选旧例与新内官制殊多窒碍,决拟奏请另订铨选新章,颁布施行,以冀变通办理”。曾试图改变旧例与新官制的矛盾,但因吏部与宪政馆在新官制中均属裁改未定的衙门,此事未见接续下文,最终不了了之。

  六是缺乏监督制约机制,即使出台各种新章程,执行贯彻亦不如人意,多成一纸空文,成为纸上新政。如宪政编查馆“曾会同吏部核订考试委用人员新章,颁发各省,无论劳绩、捐纳人员一律照章考试,施行在案。惟现查各省多有视同具文,并不依照实行者,拟再通咨各省,重申前订章程,勿得再行延缓,致干参处”。清廷竭力在旧制突破后重新规范选官用人,却困难重重。以《申报》所公布的《浙省各司道衙门分科治事委员衔名表》为例,布政司分科治事的33名官员、提法司衙门12名官员,均无一人有新学知识背景;交涉司8名官员中,仅翻译科二等科员1人为约翰书院的毕业生;提学使司36名官员,也只有2名科员为新学堂毕业生;只有巡警道任用国内外学堂毕业生最多,27人中有24人分别为国内外各级各类新式学堂毕业或有进修培训的经历。浙江于清代各直省中经济文化一向居于前列,其任用新人的比例可见一斑。

  1911年4月有消息透露,文官考试与任用章程已将三种人列入免试范围:“(一)为补缺人员满十年以上者;(二)为留学外国曾经考试及格者;(三)为进士出身者。其余则概须试验。又,去取之数以原缺额为标准,例如缺额五十名,则录取百名,以五十名即补,以五十名候补,候补者并不必到署,可以回籍,俟有缺出,即挨次传补。”还有传闻说,文官考试分为高等试验与普通试验两种,现职官员中“七品以上有三年法政程度可应高等试验,七品以下一年法政知识者准应普通考试”。这些披露的信息确有折中取舍、弥合新旧之寓意,与宣统朝开元以来的情况及摄政王的忧虑颇为贴切,很可能来自会议讨论中的观点或不同奏章的建议。

  辛亥革命爆发前不久,内容又有新的调整,据说是由内阁总协理大臣徐世昌向叙官局提议做的修订。这个方案将参加任用考试者区分为学堂与仕途两大类别,仕途中又分为实缺、候补两类,只有候补者需通过考试甄别才能取得任官资格;学堂毕业生参加考试,有录取名额限制,即只能从应考人数中录取十分之一,未取中者,在第二年还有一次参加考试的机会。这一设计显然借鉴了科举中额的传统。

  直至1911年5月后责任内阁成立、吏部裁撤,官员任用的标准与办法才出现了真正明显的转折迹象。新内阁为结束官员任用多途并进、人才拥挤且用非所学的状况,相继出台了一系列整顿的措施,主要有以下方面:停选外官,拟定新的分发章程;厘定各部裁缺人员改用章程;对各省补署官缺予以限制;停止吏员考职。奏酌拟保奖暂行章程折,以作为文官考试任用章程颁布前的过渡措施。学部也出奏了停止廷试的奏折,拟于文官考试章程颁布后正式实施。这一切表明晚清以来官员任用无序的状况,以及立停科举与丙午官制改革后新旧人才并进的混乱情形,将于吏部裁撤后,在内阁铨叙局的主持下真正开始较为全面的整顿。无奈时不我待,此时距清廷的覆亡已屈指可数了。

  制度之弃旧图新,往往牵一发而动全身,图治太急则事与愿违。选官用人直接关系到统治机器本身之运作规则变化,及其内部利益、人事等重要因素的再分配与再平衡。加之制度规则从理念构建到现实操作,都会遇到不少需要解决的复杂问题,各自利益诉求、立场差异、机构与人事的磨合等都会导致矛盾冲突,造成动机与结果的迥异。

  宣统朝选官用人乱象纷呈,铨选改制始终未能冲破各自为政的困境。淆乱熙攘的官场,不断传出真伪难辨的消息,使得每个官员更多关注自身去留进退,惶惶不可终日,对清廷难免心生怨怼,导致人心涣散,缺乏内部凝聚力的清廷无法抵挡辛亥革命摧枯拉朽的冲击,终将以新桃换旧符的转折,使中国在君主立宪与共和制度的选择中,终结帝制走向了后者。

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中国考古博物馆 (中国历史文化展示中心)
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