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清代新疆行省体制下政区建置的几个问题
作者:鲁靖康 来源:《西域研究》2014年第2期 时间:2021.09.15

  内容提要:新疆行省体制下的分县拥有独立于所属县的治权,应等同于县看待。多数的府不设附郭县,而是保留了原有的直辖地,是清政府因地、因时制宜对府级建置辖地规则做出的合理变通。南疆新设州、县命名的突出特点是沿用汉代地名,体现了清统治者巩固与强化对这一地区统治的政治期望。政区建置变动以升置和增置为主,个别政区隶属关系、治所与辖境的变更值得关注,反映了地方利益集团博弈对政府决策和政区建置的影响,体现出建省前后新疆政治、经济、地理方面所产生的变化。行省体制下的新疆政区建置变动频繁,并没有达到成熟状态,与建省前相比,新疆政治格局延续了“以北制南”的传统方针。

  清代新疆建省以前,部分地区已经设立州县,新疆建省前的州县制度已有专文作了详尽的研究,建省后有关政区建置的研究成果亦复不少,因此本文不再对终清一代新疆政区建置作全面概括的阐述,而是梳理出几个被学界忽视或研究有待深入的建省后的政区建置问题进行探讨。

  一、皇权下县——分县的治权与性质

  清代一县的最高长官为知县,其僚属有县丞、主簿、典史等,知县总理一县政务,县丞、主簿分掌粮马、征税、户籍、缉捕诸职,典史掌稽检狱囚。不设县丞和主簿的县,由知县兼领其职。清代尤其是雍正年间以后,地方僚属官逐渐有与正印官分地而治的趋势,分县即由知县的佐贰——县丞另驻一地,分理部分地方事务而形成。《新疆图志》记载迪化府有县六、分县一(呼图壁,属昌吉),温宿府有县二、分县一(柯坪,属温宿),将分县与县并列,同视为府的属领。而《清史稿》则只云迪化府辖县六,将呼图壁县丞(分县)系于昌吉县下;云温宿府辖县二,柯坪虽于光绪二十八年已升为县丞,《清史稿》仍载为巡检。两书记载的差异实际上反映出著者对分县性质认识的不同:前者认为分县同县,故与县同列;后者认为分县为县的僚属,故系于县下。我国古代一直有“皇权不下县”的施政传统,因此行省体制下新疆政区建置中分县的设置就显得引人注目,其治权、性质与地位是值得探讨的问题。

  光绪二十八年(1902),新疆调整政区建置,巡抚饶应祺奏请,升温宿直隶州为温宿府,“旧城巡检距府二十余里,巡检职卑,难资管辖,拟请升为县,曰温宿县。”“距县四百八十里之柯尔坪,地远民顽,拟请增设分防县丞,曰柯坪县丞一员,以资佐理。……迪化府阜康县属济木萨县丞,距县城二百五十里,土地膏腴,钱粮户口较阜康为多,未便末大于本,拟请升为县,其底驿为孚远,即名曰孚远县。……济木萨县丞既升为县,昌吉所属之呼图壁巡检向收钱粮,应改为县丞以便升调。”饶氏的奏议陈明了柯坪分县和呼图壁分县设置的原因,并表明柯坪分县与温宿县、呼图壁分县与昌吉县之间存在行政上的隶属关系。陈祺助曾根据驻地与职责的不同将县丞划分为三类:一为“留守县丞”,即驻地与知县同城的县丞;二为“分征县丞”,即承担刑名、钱粮的县丞;三为“分守县丞”,这类县丞虽分驻外地,但其功能与巡检司差别不大,都为分防地方而设。如果按照这一分类方法,则柯坪属于“分守县丞”,呼图壁属于“分征县丞”。“分守”也好,“分征”也罢,它们应不应该被视作一级准行政区划而与县并列?笔者认为解答这个问题的关键是看它们有没有独立的治权。

  清末新疆各地普遍纂修乡土志稿,由通志局拟定体例,分发各府、州、厅、县,照章缮进,以供修全省通志参考。值得注意的是,作为分县的柯坪和呼图壁也撰有乡土志稿,且体例与其他县一样:以“历史”叙述本境建置沿革,以“政绩录、耆旧录”记载官宦、乡贤事迹,以“兵事录”追述本境发生的战争事件,以“人类、户口、氏族、宗教”记载治下人口种类、数目、望族、信仰,以“地理、山、水、道路”记载辖境的范围、面积等自然地理情况,以“实业、物产、商务”记载本境的经济状况,地域观念十分强烈。

  《呼图壁乡土志》记载其境:“东至三十里墩东三里许横水桥,为洛克伦河西分大支北流之处,桥东为昌吉内界,西为呼图壁东界。西经大土古里七十五里与绥来接壤,以乾河西面土墩为界。南至雪山三百里,与焉耆府界。北逾洛克伦河、沙漠之水,按《一统舆图》乌道计之约四百里,与科布多界。东西百八里,南北七百里。辖境二十六区,区一乡约。”人口“总共七千三百九十一丁口”。《柯坪分县乡土志》亦载其境:“纵三百七十里,横一百六十里,地面积方约三千六百七十里。”“东界戈壁,西界乌什布鲁特,南界巴楚州北境,北界乌什厅南境,东北界温宿府西南境,西南界喀什布鲁特。”治区分为“上六庄”、“下六庄”,人口“五千六百七十八丁口”。呼图壁、柯坪两分县存在确定的治域范围,建有下级基层组织(区、庄),有治下的人口数目,这些信息表明上述两分县县丞拥有独立于所属县的辖域治理权,其与所属县只是名义上的行政隶属关系。新疆通志局不仅将两个分县纳入采集资料的范围,而且后来成书的《新疆图志》中也绘有《呼图壁县丞图》和《柯坪县丞图》,与其他县的舆图一起组成了《新疆全省舆地图》,表明新疆当局一直是将分县与县同等看待的。通过上述分析,可以认为清末新疆的分县与县一样是一种直接理民的政区建置,应该与县同列,视为一级准县级政区。

  传统的“皇权不下县”观点认为我国县级以下不存在行政机构,而分县的存在,将原本属于知县的治权转移至其僚属——县丞,使其在一定的地域范围内(分县)拥有独立的治权,形成了县与分县、知县与县丞之间分权的行政机构。

  二、府无附郭——州厅升府后辖地规则的变通

  “府”级行政区划为唐代创制,以后历代相沿。乾隆三十八年(1773),清政府将巴里坤直隶厅升格为镇西府,开清代新疆置府之滥觞,此后直至咸丰五年降为直隶厅之前,镇西府是新疆境内唯一的一个“府”级建制。光绪十年新疆建省,十二年升迪化直隶州为迪化府,是建省后新疆境内的首个府级建制。光绪十四年,裁伊犁直隶厅置伊犁府;二十四年,升喀喇沙尔直隶厅为焉耆府;二十八年,升温宿、疏勒、莎车三直隶州为府。截止清末,新疆省共有上述六府。

  清代的府辖有州、厅、县,一般不直接理民,其对地方的统治是通过所属的州、厅、县来实现的。府治一般设于所属的某县县城,此县叫做附郭县。而新疆的府情况比较特殊,六个府中,除巡抚驻地迪化府和将军驻地伊犁府设有附郭县外(分别为迪化县和绥定县),其余四府均无附郭县,但却都有一块府属的直辖地。《新疆图志》记载焉耆府的四至八到时云:“其界东三百四十里至旧房川接吐鲁番,南二百三十里至而里吉梗达坂接新平,西三百六十五里至甘沟接轮台,北五百五十里至泽达坂接昌吉及绥来,东南三百六十里至石大山接吐鲁番,西南一百七十里至西泥尔庄接新平,东北三百五十里至铁里达坂接迪化,西北四百四十里至阿墩库尔达坂接库尔喀喇乌苏。”新平和轮台均为焉耆府辖县,与自己的辖县接壤,表明此“焉耆府”的境域并非包含了所有属县在内的总的领域,而只是直辖地的领域。温宿、莎车、疏勒三府也存在领地与自己辖县接壤的情况,这三府所谓的“四至八到”亦指府属直辖地的范围。上述四府初设时,焉耆为喀喇沙尔直隶厅,疏勒、莎车、温宿俱为直隶州。按照清制,所有的直隶州均不设附郭县,辖县的直隶厅亦同,这样直隶州和直隶厅的全部领地除所辖的县外,还有一块直属的辖地。上述四州、厅在升府后未设附郭县,从而保留了原有的直属地,这就是四府领有直辖地的原因。

  通过上述分析可以看出,清代新疆直接理民的行政单位,不仅有县、直隶州、直隶厅、散州、散厅,而且包括了府。全疆共有疏勒、温宿、焉耆、莎车四个府直辖地,库车、和阗两个直隶州直辖地,一个吐鲁番厅直辖地,加上不辖县的七个直隶厅(镇西、哈密、库尔喀喇乌苏、塔城、精河、乌什、英吉沙尔)、一个散厅(蒲犁)、一个散州(巴楚)、二十一个县(迪化、昌吉、阜康、绥来、奇台、孚远、鄯善、绥定、宁远、温宿、拜城、新平、婼羌、轮台、沙雅、疏附、伽师、叶城、皮山、于阗、洛浦)、两个分县(呼图壁、柯坪),共计三十九个直接理民的行政单位。如果剔除这些府、州、厅的直辖地,新疆就只有二十三个县级行政区域,数量偏少。广袤的幅员客观上要求新疆设立更多的州县才能有效地管辖,但与此相矛盾的是新疆人口稀少,“一城不过数十庄,不及东南一小县”,所设州县过多,就会有“无民可治”之虞。人口与幅员之间的矛盾成为清代新疆州县建置当中一直存在的问题。清政府在改定新疆州县制度时,不仅因循旧制,在直隶州、辖县的直隶厅下置直辖地外,还变通旧制,保留了已经升府的直隶州、厅的直辖地,从而使得基层理民单位数量偏少的问题得以缓解。大部分府不设附郭县,而是保留原有的直辖地,这是清代新疆府级政区建置中最突出的特点。

  三、复古尊汉——南疆州县命名的特点

  新疆行省体制下政区建置的称谓一部分承袭了军府制下的旧政区名,如迪化、伊犁、镇西、库尔喀喇乌苏、塔尔巴哈台、精河、库车、乌什、英吉沙尔等等,主要集中在北疆,因建省前北疆地区已经广泛建立州县,建省后这些政区称谓得以保留,变化不大。南疆除哈密、吐鲁番外,自乾隆年间统一至光绪初年再次勘定,一直实行伯克制,改设州县后,称谓变化较大。

  南疆新设政区命名最突出的特点是借用汉代地名。光绪八年(1882),第一批南疆新设州县就明显地体现了这一特征:以阿克苏为古温宿国而置温宿直隶州,喀什噶尔为古疏勒国置疏勒直隶州,叶尔羌为古莎车国置莎车直隶州,和阗为古于阗国置于阗县,隶于和阗直隶州。光绪二十四年,以喀喇沙尔为古焉耆国改直隶厅为焉耆府。这一阶段借用古地名还主要是辖县政区,发展到后来,连县级政区也借用古地名:二十八年,于疏勒府下置伽师县,莎车府下置蒲犁厅(散厅,属县级政区),改玛喇巴什直隶厅为巴楚州(散州,亦属县级政区),温宿府下置轮台县、升卡克里克分防县丞为婼羌县,吐鲁番直隶厅下置鄯善县。二十九年改泽普县为皮山县。以上均是以古地名命名。

  通过对上述古地名进行梳理发现,绝大部分的古地名源自汉代称谓,只有伽师源自唐代“伽师城”,巴楚取自古地名“巴尔楚克”,可能源于喀喇汗王朝时期修建的巴尔楚克城,政区命名的“复古尊汉”意味十分明显。

  南疆自乾隆二十四年(1759)平定大小和卓叛乱以后至清末,先有乌什之变,继有和卓后裔持续近四十年的滋扰,后又有库车农民起义和阿古柏入侵,近代以后又有英俄势力的扩张,可以说是迭经丧乱,形势倒悬,时有危及清王朝在新疆统治之危险。而汉王朝是对西域进行有效治理的王朝,清政府摈除原有的地名,改用汉代地名,并不是出自空洞的“好古”情结,而是有着加强其统治的政治期望。

  四、因时而变——行政建置变动的类型与原因

  从光绪十年建省到清末,新疆政区建置经历了很大的变动,这些变动体现在隶属关系的变化,等级的升降,州县的增置、改称,领地和治所的迁徙等方面。建省谕令发布之前,新疆所有的府厅州县俱属甘肃布政使司,建省后全部划归新疆管辖,这是新疆州县隶属关系发生的最大一次变动。建省以后伴随着经济发展和人口增加,原有的政区建置数量少、等级低的问题逐渐暴露出来,不能适应社会发展的需要,因此这一时期政区变动以升置和增置为主,将部分直隶厅、州升为府,将一些分县升为县,并设立了新的政区。

  隶属关系变化中,巴楚州的例子较有代表性。该州由原玛喇巴什直隶厅降置,未置直隶厅以前属叶尔羌管辖。光绪十年设直隶厅后,所属的铁里木华庄与疏勒常有争界争水之讼,二十八年经巡抚饶应祺奏准,将该直隶厅降为巴楚州(散州)往属疏勒府,以消弭官民的畛域之念。第二年,新任巡抚潘效苏又奏请将巴楚州改属莎车府。原来,巴楚州属之麦盖堤等庄与莎车府属叶城县争水争界之处更广。该庄与叶城县各庄均引用听杂拉布河水灌溉,麦盖堤等庄位于该河下游,叶城县属各庄在上游大片垦荒,导致下游水量不足,导致麦盖堤庄迭次抅讼。地方官委员查勘,决定封禁上游垦地以顾该庄之水。而这又恰恰加深了巴楚州与莎车府属叶城县之间的矛盾。除听杂拉布河外,泽普勒善河亦由叶城县流入巴楚州,至巴楚三、四、五、六、七等处军台时因地高水低,难资引溉,且五台水势较陡,每逢夏秋水涨,必至决堤为患,致使巴楚州“不得是河之利,独受是河之害”。每年必须由莎车和巴楚共同修理堤坝,靡费浩繁。政府屡次建议由叶城境内开渠以达巴楚州境内,不仅可以消弭水患,沿渠又可收垦荒之效,但每每遭到叶城官民的抵制而难以实施。潘效苏认为,巴楚与疏勒争水争界只铁里木华庄一处,而与莎车争水争界之处更广,改隶莎车府更能有效地解决矛盾,因此将巴楚州由疏勒府改属莎车府。该州隶属关系的变化不是由政府直接的行政命令所导致,而是不同地方利益共同体之间相互博弈、互动的结果,反映出基层社会利益集团对政府决策和政区建置的影响。

  政区治所和领地的变迁也是值得关注的问题,其原因既有地理环境等自然方面的,也有政治经济等社会方面的。伊犁原为新疆政治中心,光绪八年从沙俄的占领下收回,“自分界以来,中外之势若处一堂,其地旷野平原,无关山险要可守,一旦有事而孤悬远塞,征兵挽饷累月不能即至,而彼之铁轨朝发夕至,利钝迟速不可以道里相计。名曰收复,实空城也。”这是建省后将政治中心由伊犁迁出的主要原因,但为什么将省会设在乌鲁木齐?客观上讲,如果只是担心战略纵深的问题,可以作为省会的不只乌鲁木齐一地,阿克苏亦可选择,左宗棠设计的新疆州县体系中就以阿克苏驻扎巡抚。将省会置于乌鲁木齐其实是17世纪晚期以来天山南北形成的政治形势所决定的。从噶尔丹攻灭叶尔羌汗国开始,新疆共发生过三次大规模的由北而南的战争,清朝统一新疆首先是翦灭降而复叛的阿睦尔撒纳,然后挥师南下,攻取南疆各城;左宗棠收复新疆采取的也是“先北后南”的策略,所以清代士大夫认为“北可制南,南不可制北”。南疆大部分地区是沙漠,只在塔里木盆地周缘有若干被戈壁隔开的绿洲可以生聚,地理环境十分封闭,军事上容易被各个击破,所以新疆的统治中心不会设在南疆(左氏虽然筹划阿克苏驻扎巡抚,但只是将其作为新疆的次级政治中心,全疆的政治腹心仍然在总督驻扎的北疆)。按照政区设置的继承性来看,北疆有资格作为省会的有伊犁、乌鲁木齐和塔城(原为塔尔巴哈台参赞大臣驻地)三地,而塔城和伊犁一样距离边界太近,缺乏军事纵深,这样适合做省会的只剩下乌鲁木齐一地。另外,建省以前乌鲁木齐就是北疆的行政中心,周边地区的经济也远比伊犁和塔城发达,从这个角度来看,将省会定在乌鲁木齐也是顺理成章的事情。

  奇台旧治为屏营驿,当初之所以将县治定在此处,是因为它位于木垒和古城两营之中,便于联络,防守两资。但其位置逼近天山北麓,地势高亢,地表缺乏水源,地下水位又很深,官民饮水困难,从而导致居民稀少,商旅裹足,经济发展严重滞后。相比之下,古城地当孔道,形势扼要,且处于水磨河、格根河交汇之处,土性沃衍,人烟稠密。将县治迁移至此确实更能实施有效的管辖,这是清政府对比两者的地理、军事和经济条件后作出的积极调整。

  泽普县初设时系割莎车府直属之坡斯坎庄和叶城县属之一肯苏等庄为领地,以坡斯坎庄为县治。但该庄距莎车府城和叶城县城均为九十里,其间村落相望,设县于此,一百八十里的距离内就有莎车府、泽普县、叶城县三个府、县,显得太密,故而巡抚潘效苏奏准将县境迁移至叶城县以东,以固玛为县治,更名为皮山县,便于治理固玛以东和以南的村庄。《清代地理沿革表》和《清代政区沿革综表》仅云移县治于固玛,更名皮山县。详察潘氏的奏折和《新疆图志》的《皮山县图》可以发现,此次政区变动不仅是迁徙县治,而是将整个县境迁徙到了叶城以东,实际上相当于废置泽普县,新置皮山县。

  五、谁主沉浮——政区划界的原则与应用

  我国古代行政区域划界有“山川形便”和“犬牙相制”两条相互对立的原则。山川形便就是划界时以天然山川作为行政区划的边界,使行政区域与自然地理区域相一致,是最自然、最直观的划界原则。犬牙相制指划界时打破自然地理区域固有的界限,使分属不同自然地理单元的区域属于同一政区,或使同一自然地理单元的区域分属不同的政区,藉此收到政区之间相互牵制的效果。新疆地形为“三山夹两盆”,分为北疆和南疆两大地理单元,其间又多为山川、戈壁、沙漠阻隔而形成一个个次级的地理单元,从而成为行政区划的天然界限,采取山川形便的原则最为简便,所以是政区划界的主导原则。这一原则在迪化县边界的划分上体现得最为明显和典型,该县东至咸泉子接阜康,南至阿勒塔其河接焉耆,西至头屯河接昌吉,北至白家海子接科布多,东南至白杨河接吐鲁番,西南至绣沙达坂接焉耆及昌吉,东北至沙梁接阜康,西北至沙梁接昌吉,皆以河、湖、泉、山、戈壁等自然景观作为边界。

  然而设立州县、划定边界是政府为实现有效的管辖而实施的政治行为,不可能完全受制于自然地理条件的制约。新疆设立州县总的原则为“民力物产足以完纳国课,又可供给官吏、胥役而有余,然后视其形势之冲僻繁简设官以治之。”这就决定了人口繁庶的地方设立州县较密,稀少的地方稀疏。人口稀少之区,其边界尚可从容筹划,而人口较多的地方往往集中在大片的绿洲上,其间缺少高山、大川等显著的地理界线,对这些区域进行分割就无法遵照山川形便的原则,而只能以驿站、卡伦、村庄等人文景观作为边界。这远比按照山川划界复杂,一旦筹划不周,就可能使官民交困,贻害地方。如上文提及的巴楚州与疏勒、莎车争水争地的例子,就是没有考虑到河流流域利益的整体性,而将处于同流域的村庄划归不同的政区而造成的,其结果最终导致了行政区划的调整,使流域利益回归整体性。

  尽管新疆政区划界以山川形便为主,但清政府并没有放弃犬牙相制的原则。这一原则在建省以前已经广泛应用。乾隆三十八年(1773)二月升镇西直隶厅为府,置宜禾县为附郭县,降乌鲁木齐直隶厅为迪化州,降哈密、辟展和奇台三直隶厅为散厅,一并归属镇西府管辖。不仅北疆巴里坤至乌鲁木齐一线之地尽归其有,而且跨越天山这一明显的地理分界线,将哈密、吐鲁番也囊括进去。虽然后来复升迪化州为直隶州,但直到咸丰五年(1855)以前,镇西府辖地一直地跨天山南北,这是划界方面犬牙相制原则应用在新疆政区设置的典型案例。巴里坤为天山北路之门户,哈密—吐鲁番为进出南疆之咽喉,清政府将这两个分属不同地理单元的区域划归在同一政区之内,其借控制交通要道进而控驭全疆的意图十分明显。

  除划界中应用犬牙相制外,建置管理方面的犬牙相制在北疆表现得更为突出:各地既置府州厅县属于甘肃布政使司,而又驻扎将军、都统、办事、领队诸大臣统辖于伊犁将军,军府制与州县制交叉应用,互相牵制。咸丰五年,降镇西府为直隶厅,裁宜禾县,析奇台县(乾隆四十一年由厅改县)往属迪化直隶州,升哈密、吐鲁番二散厅为直隶厅,东疆一带犬牙相制的州县边界得到调整,重新回归山川形便,但建置管理上的犬牙相制依然存在,各州县之上的镇迪道辖区仍然兼有天山南北之地,军府制与州县制依然并行。

  建省后,镇迪道辖区不减反增,将新置的库尔喀喇乌苏直隶厅包括进去,依然延续了建置管理层面的犬牙相制。而且伊犁将军的建置得以保留,形成了新伊分治的局面。表面看来新疆巡抚有统治全疆之责,“而自内容言之,则将军、参赞隐有专理蒙哈部落之权。人民既判,土地遂分,而政治亦因之阻隔,遂有一剖不可复合之势”,使得新疆无形之中出现两个政治中心,权力掣肘,削弱了防务体系和行政的统一性。无论是划界方面的犬牙相制还是管理层面的犬牙相制,对地方政治、经济来说都是不利的,而对于中央政府来说却可以藉此防止任何一方的势力坐大、威胁到中央集权和国家统一,所以虽屡遭诟病而得以保留。

  六、余 论

  纵观行省体制下的新疆政区建置,“厅”的建置令人瞩目。“厅”为清代新设的政区,由同知或通判主领其事。从行政建置的演进过程来看,厅是一种临时性或过渡性的建置,新疆置省以后,直隶厅有升府者,有升直隶州者,亦有降为散州者,变化较大。所以,它是一种不稳定、不成熟的行政区划。从数量上考察,新疆直隶厅的建置过多,即便与州县建置最少的广西、贵州两省相比,新疆的厅在所有辖县政区中所占的比例也显得过大。这种行政区划数量巨大,说明行省体制下的新疆州县制度并没有达到一种成熟的稳定状态。从光绪十年建省截止清亡,全疆范围内的州县制度仅仅经历了近三十年的演进历史,时间太短,不成熟、不稳定也是必然。

  与建省前相比,行省体制下新疆的总体政治格局并没有根本改变。建省前新疆有三大政治中心,一为将军驻扎的伊犁,二为都统驻扎的乌鲁木齐,三为总理回疆事务参赞大臣驻扎的喀什噶尔。建省后,虽然将省会设于乌鲁木齐,但伊犁仍然是伊塔道和伊犁府驻地,为北疆西部的政治中心。总理回疆事务参赞大臣虽经裁撤,但喀什噶尔仍是喀什噶尔道和疏勒府驻地,为南疆西部的政治中心。较大的变化是阿克苏政治地位的提升,因阿克苏道和温宿府驻扎其地而成为南疆东部的政治中心。从全省来看,最高行政长官——巡抚和布、按两司仍然驻扎在北疆,政治上仍然延续了“以北制南”的传统方针。

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